OBECNÍ SAMOSPRÁVA V ČR

Obecní zřízení a obecní orgány

Principy Ústavy, týkající se obecní samosprávy jsou dále rozvedeny v několika zákonech, týkajících se jednak vlastního obecního zřízení, dále voleb do obecních orgánů, majetku obcí, hospodaření obcí, obecní policie ap. Nejvýznamnější z nich je zákon č. 367/1990 Sb. o obcích (zákon byl již 6x novelizován, naposledy zákonem č. 152/1994 Sb.).

Základem obecní samosprávy jsou občané obce, t.j. osoby, které mají v obci trvalý pobyt. Jádrem obecní samosprávy jsou obecní zastupitelstva, volená v obecných, rovných, přímých a tajných volbách na principu poměrného zastoupení na čtyřleté funkční období. Počty členů obecního zastupitelstva rámcově odpovídají velikosti obce.

Obecní zastupitelstva (OZ) jsou téměř výhradně samosprávným orgánem; výjimkou je jejich působnost ve schvalování územního plánu obce, jež je podle zákona o územním plánování a stavebním řádu výkonem státní správy.

V rámci své samosprávné působnosti OZ rozhodují o zásadních otázkách života obce, v tom m.j. schvalují program rozvoje obce, rozpočet obce a vyúčtování hospodaření za uplynulý rok, schvalují obecně závazné vyhlášky, zřizují právnické osoby nebo zařízení, rozhodují o účasti obce v obchodních společnostech a nadacích, o členství obce ve svazcích obcí, sdruženích ap. OZ se scházejí min. 4x ročně, k přijetí usnesení je třeba souhlasu nadpoloviční většiny všech členů, jednání jsou veřejná. Z jednání se pořizují zápisy, jež jsou uloženy na obecních úřadech k nahlédnutí.

Obecní zastupitelstva volí ze svého středu starostu obce, zástupce starosty, resp. obecní radu (obce s 15 a více členy zastupitelstva, t. j. obvykle obce s více než 3 tisíci obyvateli).

Obecní rada (OR) je výkonným orgánem obce v oblasti samostatné působnosti. Schází se podle potřeby na neveřejných schůzích, usnáší se většinou hlasů všech svých členů. Ze své činnosti je odpovědná obecnímu zastupitelstvu. V přenesené působnosti rada zejména vydává obecně závazné vyhlášky.

Starosta zastupuje obec navenek, svolává a řídí schůze obecní rady a obecního zastupitelstva a ze své činnosti je odpovědný zastupitelstvu.

Obecní rada (starosta v obcích, kde se OR nevolí) zřizuje finanční a kontrolní komisi, příp. další komise. Komise jsou iniciativními a kontrolními orgány, příp. mohou být i výkonnými orgány v přenesené působnosti. Členy komise bývají obvykle jak členové zastupitelstva, tak odborníci z praxe a další zainteresované osoby.

Podle zákona je území obce tvořeno jedním nebo více katastrálními územími a může se členit na části; části obce mají samostatné číslování domů. Zákon určuje podmínky za nichž se obce mohou slučovat nebo rozdělovat na více obcí. Novou podmínkou pro rozdělování je, že vzniklé obce musí mít alespoň 300 trvale bydlících obyvatel, vlastní katastrální území a musí tvořit jeden územní celek.

Území obce je možno měnit jen na základě souhlasu obecního zastupitelstva.

 

Charakteristika souboru obcí v ČR

V roce 1990 byly zrušeny všechny druhy místních a městských národních výborů. V ústavě a v zákoně o obcích byl zakotven samosprávný charakter obcí (vlastní volené orgány) a zároveň byla na obce přenesena část výkonu státní správy (v podstatě tatáž, kterou dříve vykonávaly MNV, MěNV, resp. ONV). V platnosti zůstal zákon o územním členění státu (a související zákony). Podle nich se ČR člení do obcí. Praha je obcí, která má zvláštní postavení - přibližně na úrovni kraje, resp. okresu. Brno, Ostrava a Plzeň jsou obce, které mají postavení na úrovni okresu.

Vedle obcí existuje ještě 5 vojenských újezdů. Jsou řízeny ministerstvem obrany prostřednictvím újezdních úřadů. Ty vykonávají některé činnosti ve státní správě obdobně jako obce. Samospráva v nich neexistuje. V čele újezdního úřadu je náčelník (což je důstojník Armády ČR).

Zákon o obcích vyčlenil ze souboru obcí skupinu měst (k 1.1.1996 jich bylo 476). Města se od ostatních obcí odlišují jen formálně (označením městské zastupitelstvo, městská rada, městský úřad ap.). Z nich pak zákon vyčlenil podskupinu 13 statutárních měst (jmenovitě určených), jež ze zákona mohou své území rozdělit na menší (dílčí) části a v nich vytvořit další, hierarchicky nižší soustavu řídících orgánů (zastupitelstvo, radu, starostu, komise, tajemníka, úřad atd.). Toto si určí vlastním statutem, dokumentem, který schvaluje zastupitelstvo města. Statutární města se od ostatních odlišují i formálně (mají v čele primátora, radu města, zastupitelstvo města, v územně členěných statutárních městech mají magistrát, v ostatních úřad města ap.).

Možnost takto dvoustupňově upravit řízení města využilo dosud jen 5 měst a vytvořilo buďto na celém území města nebo jen na jeho části městské obvody nebo městské části a jejich orgány.

Specificky - jako v předchozím systému - je upraveno postavení Prahy. Řídí se samostatným zákonem a teprve v druhé řadě zákonem o obecním zřízení.

V současnosti (l996) je v ČR 6.233 obcí. Největší obcí je Praha (má zhruba 1,2 mil. obyv.), nejmenší obce mají 22 obyvatele (Kaliště, okres Klatovy a Závraty, okr. České Budějovice). V krajích se počet obcí pohybuje zhruba od 500 (ZČK) do 1500 (JMK), v okresech od 15 (Karviná) do 200 (Žďár n. S.).

 

Obecní úřady

Administrativní a odbornou podporu činnosti volených obecních orgánů zabezpečuje obecní úřad a zároveň zabezpečuje výkon státní správy obcí (v přenesené působnosti). Větší obecní úřady se člení na odbory. V čele obecního úřadu je starosta, ve větších obcích (všech s tzv. pověřeným obecním úřadem a dalších, pokud je aparát členěn alespoň do 2 odborů) tajemník obecního úřadu (§ 59 zákona).

Pod pojem obecní úřady zde zařazujeme všechny druhy úřadů, dotčených zákonem o obcích (č. 367/1990 Sb.), tedy

- Magistrát města Prahy,

- magistráty Brna, Ostravy a Plzně,

- magistráty ostatních územně členěných statutárních měst,

- úřady ostatních statutárních měst,

- městské úřady,

- obecní úřady,

- úřady městských obvodů a městských částí.

Obecní úřady všech velikostí a typů obcí se od státních úřadů (jako je např. OkÚ) odlišují tím, co je podstatné pro lokální úroveň řízení a pro samosprávu: mají obvykle zvláštní orgán pro bytovou politiku (ta se dělá výhradně na úrovni obcí), komunální služby (dtto), pro hospodaření s vlastním majetkem, příp. pro vnější vztahy (vč. zahraničních) a účast obce v různých sdruženích.

Stejně významné je ale hierarchické členění obcí z hlediska jejich podílu na výkonu státní správy. V tzv. přenesené působnosti vykonávají určité činnosti (na základě ustanovení z řady zvláštních zákonů) všechny obce bez rozdílu. Tak např. vedou evidenci obyvatelstva, spolupracují s orgány vojenské správy, organizují sčítání lidu, volby, vykonávají činnosti v ochraně životního prostředí (např. vydávají povolení ke kácení stromů), organizují protipovodňová opatření, pojmenovávají ulice a veřejná prostranství ap.

Určité agendy ve výkonu státní správy (které vyžadují vyšší kvalifikaci úředníků, jsou méně frekventované ap.) však vykonávají jen některé obce. Obvykle je pak vykonávají nejen pro vlastní obec, ale i pro obce okolní, které tuto agendu nezabezpečují.

Specifické postavení ve výkonu státní správy mají Praha, Brno, Ostrava a Plzeň. Ve svých úřadech (magistrátech a úřadech městských obvodů a městských částí - diferencovaně, podle vlastního statutu) zajišťují i výkon státní správy na úrovni okresu.

Zákon o obcích stanoví, že

- obecní úřad tvoří starosta, zástupce (zástupci) starosty a pracovníci, v čele úřadu je starosta,

- obecní rada (tam kde není, t.j. v obcích pod 3 tis. obyvatel ji nahrazuje starosta) může z pracovníků obecního úřadu zřídit pro jednotlivé úseky činností odbory,

- v obcích, kde jsou zřízeny alespoň dva odbory a dále automaticky v obcích s pověřeným obecním úřadem se zřizuje funkce tajemníka obecního úřadu. Tajemník plní funkci statutárního orgánu zaměstnavatele.

Naprostá většina obcí (zhruba 5 tisíc) jich vykonává státní správu pouze v základním stupni a má k tomu minimální správní aparát. Vzhledem k tomu, že jde o obce malé i jejich vlastní, samosprávná agenda je obvykle omezená a proto svůj aparát nemají organizačně rozčleněn do dílčích jednotek, ale pouze funkčně, na jednotlivá pracovní místa, často formou kumulovaných pracovních náplní. V těchto obcích je velmi časté využívání odborníků (obvykle z řad občanů obce) formou jejich účasti v komisích (jako nevolených členů, jmenovaných starostou, příp. radou). Komise zde mohou mít - se souhlasem OkÚ i svěřeny některé správní funkce.

Malé obce (zhruba do 1 tis. obyvatel) mají většinou jen jeden (správní nebo všeobecný) odbor, resp. odbory dva: 1. správní, 2. (hospodářský, ekonomický, pro správu majetku ap.).

Obce s 2 a více tis. obyvateli mívají obvykle stavební úřad a někdy tak i samostatný odbor výstavby (výstavby a komunálních služeb ap.).

Zhruba od 5 tis. obyvatel výše jsou obecní (v tom i městské) úřady zároveň i pověřenými obecními úřady. Mají obvykle samostatný odbor organizační a vnitřních věcí, finanční odbor (resp. finanční a rozpočtový ap., příp. kombinovaný odbor finanční a majetkový). Dále pak odbor sociální (resp. pro sociální věci, školství, kulturu a zdravotnictví), odbor komunálního hospodářství (komunálních služeb), jehož součástí bývá i živnostenský úřad.

Větší města mají organizační strukturu aparátu podobnou té, jakou měly NV obdobné velikostní kategorie dříve. Obvykle proti minulosti nemají samostatný odbor personální. Personální věci zajišťuje buďto správní odbor (odbor vnitřních věcí, organizační odbor) nebo zvláštní útvar - kancelář starosty.

Největší města mají obvykle navíc samostatný odbor vnějších vztahů, resp. zahraničních styků. Ve velkých městech jsou odbory (obdobně jako v OkÚ referáty) členěny do oddělení.

 

Majetek obcí a hospodaření obcí

Z postavení obcí jako samostatných právnických osob vyplývá i jejich právo na vlastní majetek a samostatné hospodaření podle svého rozpočtu. Majetek obcí byl z dosavadního státního vlastnictví vydělen v roce 1991 zákonem č. 172/1991 Sb., nebyl však nijak specificky právně "ošetřen", takže v tomto smyslu je majetek obcí jen určitou specifickou kategorií majetku právnických osob. Fakticky je ale velmi specifickou formou, protože - podobně jako u majetku státu - je občan obce vlastníkem pouze nepřímým, zprostředkovaným. Podle zákona majetkem obce disponuje zastupitelstvo: rozhoduje o nabývání a převodu (v tom i darování!) majetku včetně peněz. Narozením, úmrtím, při- a vystěhováním občana ani občan ani obec na obecním majetku nic nezískávají ani neztrácejí.

Obcím byl po roce 1990 jednak vrácen v podstatě celý tzv. historický majetek (tedy majetek, který vlastnily k 31.12.1949, bez ohledu na to, zda tento majetek byl tehdy zadlužen nebo ne), v podstatě pozemky a stavby s pozemky, dále ten státní majetek, s nímž obce v roce 1990 hospodařily a také obytné domy (i s pozemky) spravované podniky bytového hospodářství. Mimo to mohly obce požádat stát o vydání dalšího majetku (muzeí, galerií a dalších kulturních zařízení atd.).

Typickým majetkem obcí jsou místní komunikace, veřejné osvětlení, příp. místní rozhlas, předškolní zařízení a základní školy, místní knihovny, drobná zdravotnická zařízení, některá tělovýchovná zařízení, ve větších obcích pak bytové domy s pozemky. Součástí majetku obcí jsou i zařízení pro výkon správy (budovy obecních úřadů, ale i budovy užívané jinými státními orgány: podle § 15 zákona o obcích je povinností obcí zajistit státním orgánům sídlícím v obci odpovídající místnosti).

Novou součástí majetku obcí jsou akcie, většinou akcie podniků lokalizovaných v dané obci nebo infrastrukturních podniků obsluhujících obec (teplárny, plynárny, vodárny ap.). Tyto akcie získaly obce vesměs v průběhu tzv. velké privatizace bezúplatným převodem od Fondu národního majetku, výjimečně koupí na kapitálovém trhu či majetkovými vklady do akciových společností.

Hospodaření obcí se řídí samostatnou kapitolou v rozpočtových pravidlech. Přestože se hospodaření obce řídí rozpočtem, obec není rozpočtovou organizací, naopak sama může rozpočtové a příspěvkové organizace zřizovat. Navíc obec může přijímat a poskytovat úvěry (včetně vydání vlastních obligací), převzít dluh, přistoupit k dluhu a převzít záruku atp.

Peněžní služby (vedení účtů, platební styk, úvěrování, ap.) poskytuje obcím zejména Komerční banka (jako instituce navazující na bývalou Státní banku čs.), dále Česká spořitelna a j. peněžní ústavy. Město Praha vlastní (od 1995) dvoutřetinový podíl v První městské bance, a.s.

 

Specifické skupiny obcí

Zákon o obcích přiznává všem obcím formálně stejné (rovnocenné) postavení, fakticky však (a další zákony také) mezi obcemi výrazně diferencuje, a to

Území ČR je rozděleno na obce, výjimku tvoří 5 tzv. vojenských újezdů, zřízených podle zákona č. 169/1949 Sb. Jde o územně rozsáhlé celky s minimálním počtem obyvatel, jež slouží jako vojenské výcvikové prostory. Jsou spravovány přímo ministerstvem obrany, vlastní správu vykonává újezdní úřad v čele s náčelníkem vojenského újezdu (jímž je důstojník Armády ČR); vojenská správa zde vykonává i většinu funkcí matričních, stavebních a pověřených obecních úřadů.

Z funkčního hlediska můžeme ještě vyčlenit specifickou skupinu rekreačních obcí. Jde o obce, na jejichž území je umístěno větší množství objektů individuální rekreace (chaty, rekreační chalupy vyčleněné i nevyčleněné z bytového fondu) a počty rekreantů převyšují stavy trvale bydlících obyvatel.

Obdobné problémy, související s vysokým zastoupením v místě nebydlících lidí mají také lázeňská místa (obce s lázeňskými zařízeními) a místa s pohraničními přechody.

 

Komplexní rozvoj obcí

Otázky majetku obcí, jejich hospodaření a působení obecních orgánů ve veřejném sektoru nelze uměle oddělovat od celkového fungování obcí (resp. sídel) jako jednotek (objektů) prostorové ekonomie. Ekonomické (resp. sociálně ekonomické) aktivity obcí (obecních orgánů) jsou jen částí širšího spektra potřeb, jež občané reflektují a smyslem činnosti obecních orgánů je také působit na život obcí tak, by co nejlépe plnily své funkce v komplexně chápaném reprodukčním procesu.

Jde především o tyto čtyři základní funkce obcí (sídel):

a) Funkce obytná

Obce (sídla) jsou především jednotkami (útvary) zajišťujícími bydlení; rozsah a charakter (struktura, kvalita atp.) staveb určených k bydlení jsou obecně hlavním faktorem sociálně ekonomického profilu obce (sídla); jsou určující pro objem a strukturu obyvatelstva (demografického potenciálu); ta část obyvatelstva, která vykazuje znaky trvalého bydlení, resp. její dospělá složka, je pak vlastním subjektem samosprávného řízení obce (souborem voličů, v užším výběru funkcionářů obce); část bytového fondu, především ve větších obcích, bývá přímo ve vlastnictví obce. Vytváření podmínek (např. územním plánem - viz dále) pro rozvoj bydlení (ve všech jeho formách) je tedy jedním z nejzákladnějších úkolů obecních samospráv.

b) Funkce pracovní

Obce (sídla) jsou zároveň místy, kde občané pracují pro svou obživu (ať už v intravilánu, t.j. zastavěném území obce, nebo v extravilánu - v zemědělství a lesnictví, v dopravě a dalších činnostech). Rozsah pracovní funkce obce by měl být v zásadě adekvátní počtu práceschopného obyvatelstva; bohužel nadměrná koncentrace pracovních příležitostí a rozmach dojíždění za prací rovnováhu mezi obytnou a pracovní funkcí u většiny obcí vážně narušily. Většina obcí má nedostatek pracovních příležitostí (jsou obytné, vyjížďkové, zdrojové - z hlediska pracovních sil), menšina (vesměs průmyslových center) má míst "přebytek" a pokrývá ho dojížďkou za prací (pracovní, výrobní, spádové, střediskové obce). V souvislosti se změnami dopravní politiky státu (omezování dotací do osobní dopravy) se pracovní soběstačnost stává rozhodující podmínkou komplexního rozvoje obcí, doslova otázkou jejich přežití, i když si to řada občanů i funkcionářů obcí ještě dostatečně neuvědomuje.

c) Funkce obslužná

V této sféře je situace složitější. Jednotlivá sídla, zejména ta menší, nikdy nebyla z hlediska služeb soběstačná, především s ohledem na specializaci služeb, vyžadující větší demografický potenciál. Moderní doba s výrazným rozvojem služeb tento stav ještě prohloubila. Přesto každá obec - úměrně svému demografickému potenciálu - zajišťuje (resp. měla by zajišťovat) alespoň minimální spektrum služeb, střediskové obce pak služby i úměrně velikosti svého zázemí (spádového území). Samozřejmě služby jsou z jedné strany také pracovními příležitostmi (a obvykle s velikostí obce podíl služeb v jejich ekonomické základně roste).

d) Funkce ochrany a tvorby prostředí

Nejde jen o přírodní prostředí a hygienickou stránku života v obcích (i když ty jsou nejdůležitější), ale také o sociální stránky prostředí (bezpečnost, estetika, funkčnost atd.). Činnosti k ochraně a tvorbě prostředí tak jednak nabývají charakteru institucionalizovaných odvětvových aktivit (odvoz odpadků, čištění veřejných komunikací a prostranství, péče o veřejnou zeleň, veřejné osvětlení, kanalizace ap.), jednak charakter průřezových činností koordinačního charakteru (plány, programy činnosti), výkonu státní správy (stavební řád, dopravní řád, vodohospodářský řád ap.). Samozřejmě v praxi fungování obcí se činnosti orientované do jednotlivých sfér překrývají a často splývají. Např. výstavba domů vytváří pracovní příležitosti, rozšiřuje demografický potenciál obce, v tom i potenciál konzumentů služeb, působí na vzhled obce atd.

Obce svůj komplexní rozvoj zabezpečují soustavou dokumentů (jako výsledků činnosti obecních orgánů), jimiž celkový (komplexní) rozvoj obce zabezpečují. Jsou to především

Sdružení obcí

Z charakteru obcí jako právnických osob vyplývá i jejich právo sdružovat se k prosazování a hájení svých zájmů jak uvnitř státu, tak i přes jeho hranice. Z právního hlediska jde o sdružování právnických osob (obcí navzájem nebo obcí s právnickými osobami jiného druhu) podle Občanského zákoníku (§ 20f - 20j). V Ústavě je toto právo zakotveno v čl. 87 ("obce se mohou sdružovat k zabezpečování věcí společného zájmu"), netýká se však výkonu státní správy (viz kap. 11.4). V zákonu o obcích (č. 410/1992 Sb.) je tato problematika upravena podrobněji v části "Dobrovolné svazky obcí a jiná seskupení obcí" (§ 20a a další). Svazky obcí mohou být vytvářeny jen účelově (věci školství, kultury, zdravotnictví a sociální péče - nejde-li o výkon státní správy, dále o správu a provozování zařízení ve vlastnictví obce a o věci čistoty obce, odvozu odpadků a jejich likvidace, zásobování vodou, odvádění a čištění odpadních vod).

Jednotlivá sdružení obcí se registrují u okresních úřadů, orgány státní statistiky (na požádání) přidělují jednotlivým sdružením samostatné IČO. Sdružení obcí, která nejsou registrována mohou vyvíjet činnost na základě smluvních vztahů.

Obce na území ČR vytvářejí (vstupují do) zhruba 6 typů sdružení, a to

- mezinárodních sdružení (např. Sdružení obcí horního Slezska a severní Moravy),

- tzv. Euroregionů (např. Regionální sdružení Euroregion trojzemí Nisa se sídlem v Rumburku),

- regionálních sdružení (tvoří asi 1/3 všech sdružení, např. Sdružení měst a obcí Slovácka se sídlem v Hodoníně),

- specializovaných účelových zájmových sdružení (téměř polovina všech sdružení, např. Sdružení obcí pro hospodaření s odpady Pelhřimov),

- regionálních hospodářských a sociálních rad (v nich jsou vedle obcí zastoupeny i jiné subjekty - podnikatelské, odborové, různé odborné ap., např. Hospodářská a sociální rada Jesenicka), tyto instituce zčásti suplují neexistující regionální orgány -" nad-" či "podokresní" úrovně,

- specializovaných sdružení s celostátní působností (např. Sdružení historických sídel Čech, Moravy Slezska nebo Sdružení lázeňských míst).

Specifické postavení má Svaz měst a obcí, který je otevřenou zájmovou nevládní a nestranickou organizací. SMO má postavení oficiálního partnera vládních orgánů ačkoliv sdružuje pouze asi 1,4 tisíce obcí (jde ale o většinu velkých obcí s nadpolovičním podílem na počtu obyvatel ČR). SMO koná co dva roky sjezd, který volí 71člennou radu, dále předsednictvo a schvaluje stanovy. Sekretariát SMO sídlí v Praze.

Sdružení obcí s mezinárodním prvkem upravuje zákon č. 116/1985 Sb. ve znění zák. č. 158/1989 Sb.

Sdružování obcí v současných podmínkách velkého počtu malých obcí může mít značný význam, ale právě malými obcemi nebylo příliš akceptováno, snad pro poměrně vysokou organizační náročnost. Postavení SMO je zásadně jiné než např. postavení profesních komor a účast na jeho činnosti není proto pro obce bezpodmínečně nutná.

 

Obecní vyhlášky

Ústava (v čl. 104 odst. 3) dává orgánům územní samosprávy, v tedy i obcím, oprávnění vydávat obecně závazné vyhlášky, a to jednak v oblasti přenesené působnosti (tedy při výkonu státní správy) i ve vlastní, samosprávné působnosti. V prvním případě jde o podzákonné právní předpisy, ve druhém o předpisy původní, neodvozené. Jejich územní působnost je dána působností obce.

Aby byly platné, musí být obecně závazné vyhlášky vyvěšeny na úřední desce (tabuli) obecního úřadu (mimo to mohou být zveřejněny jinými způsoby, např. v místním tisku, v místním rozhlase ap.). Vyhláška nabývá účinnosti až l5. dnem po jejím vyvěšení (není-li účinnost přímo ve vyhlášce stanovena datem pozdějším). Ve výjimečných případech může vyhláška nabýt účinnosti dnem vyvěšení, musí to však v ní být výslovně uvedeno (a samozřejmě musí být pro to zvláštní, naléhavý důvod).

Na tvorbu obecně závazných vyhlášek se vztahují všechny běžné legislativní zásady (pravidla).